Среди основных  проблем, стоящих сегодня перед Российской Федерацией, одно из центральных мест занимают вопросы о векторе  федеративной реформы. Опыт федеративной реформы, сложившийся в России, в том числе и в Республике Саха (Якутии), остается достаточно сложными и неоднозначными. Преобразование федеративных отношений находится в условиях пограничья, в условиях перехода от старой модели федеративных отношений к новой модели, характеризующейся построением вертикали власти и усилением федерального центра.

Якутия получила государственность в форме автономной республики в составе РСФСР, 27 апреля 1922 года, когда была образована ЯАССР. Республика созданная по национально-территориальному признаку возникла и развивалась только благодаря большевикам, положившим в основу создания федерации преодоление «национального гнета». На протяжении советского периода статус автономий неоднократно менялся, так как в конституциях СССР и РСФСР отсутствовали юридические основания для присвоения автономиям того или иного статуса. Перед принятием Конституции СССР 1936 г. И. Сталин в своем выступлении на VIII Съезде Советов сформулировал три достаточно произвольные условия для превращения республик в союзные, которые служили неофициальным ориентиром в советском государственном строительстве. Поэтому такие крупнейшие автономные советские социалистические республики в составе РСФСР как Башкирская, Татарская, Якутская на протяжении почти всего советского периода предпринимали попытки добиться статуса союзных республик. Однако ни одна из автономных республик, входивших в РСФСР, не удостоилась более высокого статуса в советской федерации. В Конституции СССР от 7 октября 1977 г. также не были установлены правовые основания, позволяющие ранжировать национально-территориальные регионы. Б.Пономарев отмечает, что «каких-то официально установленных факторов, предопределяющих выбор той или иной формы национальной автономии, у нас нет»[1].

В отличие от автономных республик, союзные республики в соответствии с Конституцией СССР 1977 г. имели право свободного выхода из СССР (ст.72), статус суверенных государств (ст.76), их суверенные права охранялись Союзом ССР (ст.81). В союзных конституциях 1924 г. (ст.3) и 1936 г. (ст.15) также содержались положения о суверенитете союзных республик.

В своем докладе «О проекте Конституции (Основного Закона) СССР и итогах его всенародного обсуждения» Генеральный секретарь ЦК КПСС Л.И. Брежнев выступил против идеи «…ликвидировать союзные и автономные республики или резко ограничить суверенитет союзных республик, лишив их права выхода из СССР, права на внешние сношения»[2]. Несмотря на провозглашенные права автономных и, особенно, союзных республик, фактическая власть в них принадлежала партийным структурам, выполнявшим решения Политбюро ЦК КПСС. Были также отклонены притязания наиболее крупных автономных республик на получение ими статуса союзных республик.

В. Игнатьева отмечает, что «…до начала 90-х гг. Якутская АССР, будучи официально декларированным в Конституциях СССР и РСФСР государством, de-facto была обычным административно-территориальным образованием,, обладавшим лишь внешними признаками государства»[3].

В начале 90-х годов XX в. в стране начался новый этап развития федеративных отношений, которое было непосредственно связан со значительными социально-политическими изменениями,  произошедшими в нашей стране. Данный этап был закреплен подписанием    31 марта 1992 г. Федеративного договора, который положил начало формирования Российской Федерации и ставший основой для реального федерализма в стране. Федеративный договор явился компромиссом центробежных и центростремительных сил в нашем государстве. С одной стороны, он позволил сохранить единство Российского государства, открыть начало действительному развитию федеративных отношений в России, с другой – договор юридически закрепил разнотипность различных субъектов Федерации, а также такое разграничение предметов ведения и полномочий, которое отражало соотношение сил между центром и субъектами Федерации, и, прежде всего республиками. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила принципы федеративного устройства России.

 В настоящее время в научной среде до сих пор идет полемика: какой путь предпочтительнее для Рос­сийской Федерации - конституционный или договорной? В частности, Л. Болтенкова считает необходимым осуществление государственной власти на основе договор­ного распределения функций, полагая, что дву­стороннее регулирование государственно-власт­ных полномочий участниками федеративных отношений создает гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать как инте­ресы Федерации в целом, так и ее субъектов[4].

Другие полагают, что договорный процесс по­ложил начало «эрозии российского государства как конституционной федерации» и постепенно превращает его в «договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств»[5]. Так, например Ричард Саква отмечает, что наиболее драматическим проявлением федерализма стало подписание лидерами 42 регионов и федеральными властями 46 договоров о разделении полномочий, первый из которых был подписан с Татарстаном в феврале 1994 года, а последний — с Москвой в июне 1998 года. Договоры стали формальным следствием установления асимметричного федерализма, при котором права отдельных регионов определялись произвольно и зачастую на конъюнктурной основе. Условия многих договоров, особенно различных приложений и ежегодных дополнений, не были известны широкой публике, а их конечным результатом стало усиление асимметрии в федеральных отношениях. Двусторонние договоры допускали двусторонние сделки между центром и субъектами.  Эти договоры только подрывали базовые принципы конституционального равенства и политической прозрачности.[6]

Заключенные с некоторыми субъектами федерации договоры изменяли содержание статей 71, 72 Конституции РФ, фактически принимая неконституционный характер. Эти обстоятельства вызывали резкую критику договорного процесса в целом. Противники развития договорных отношений указывают на опасность «вымывания» конституционных норм договорными и децентрализацию РФ.

Есть более широкий взгляд на существующую проблему. Например, А. Аринин выделяет четы­ре позиции[7]. Во-первых, договорный процесс создает предпосылки для решения проблем, возни­кающих в ходе развития федеративных отноше­ний. Во-вторых, договорный процесс необходим и различается для отдельных субъектов федера­ции, такая точка зрения характерна для полити­ческих лидеров республик - субъектов Российской Федерации. В-третьих, договоры разрушают российскую государственность, превращая ее в конфедерацию. В-четвертых, выдвигается те­зис о необходимости соответствия договоров и соглашений Конституции и федеральному зако­нодательству.

С приходом к власти В.В.Путина началась реформа федеративных отношений в основе, которой лежала идея укрепления центральной власти. В телеобращении 17 мая 2000 года В.В.Путин отметил, что пятая часть принятых в регионах правовых актов противоречат основному закону страны, когда Конституции республик и Уставы областей расходятся с Конституцией России. До октября 2000 года региональные правительства обязаны были привести региональные законы в соответствие с федеральными нормами. Президент РФ утверждал, что действует в полном соответствии с существующей конституцией[8].

В впервые в систематизированном виде попытка разграничить предметы совместного ведения и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов была сделана в июне 1999 года Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Законом было установлено, что разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения в первую очередь осуществляется федеральными законами. В нем оговаривалось, что все новые федеральные и региональные законы должны приниматься в соответствии с данным законом и что все ранее принятые законы и договоры должны быть приведены в соответствие с ним в течение определенного времени. Закон определял процедуру принятия договоров о разделении власти, особенно подчеркивая, что все необходимо делать публично - таким образом, исключалась возможность внесения в договоры секретных статей и дополнений.

 Этот Закон также очертил некоторые условия и рамки договорного регулирования прежде всего исключил массо­вый порядок заключения договоров между органами Федерации и органами ее субъектов и предписал привести все договоры в соответствие с его положениями. В результате произошло приоста­новление договорного процесса, а затем (с 2002 г.) начался обратный процесс: взаимный отказ от заключенных ранее договоров.

Руководство Республики Саха (Якутия) также внесло изменения в ранее подписанный 29 июня 1995 года  Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти РС(Я) в соответствие с федеральным законодательством и 26 сентября 2002 года в Москве Президент РФ В.В. Путин и Президент РС(Я) В.А. Штыров  пролонгировали договор, однако видя что положения договора не дают существенных преференций, республиканское руководство утратило интерес к договору.

Следующим шагом стало принятие в соответствии с Конституцией России Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», где федеральный законодатель полностью реализовал свою возможность осуществить подробное регулирование по предметам совместного ведения.

Центральным пунктом в реформе федеративных отношений стал указ Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», согласно которому 89 российских регионов подразделялись на 7 больших административных округов. Новые федеральные округа должны были возглавлять полномочные представители, назначаемые президентом и подчиняющиеся ему напрямую, что, таким образом, подрывало принцип региональной демократии. Целью было восстановление исполнительной вертикали. Данный указ стал началом коренных изменений в федеративном устройстве России. Появились высказывания авторитетных ученых о том, что создание федеральных округов существенно изменяет характер федеративных отношений в России[9].

Развитием реорганизации федеративных отношений стало реформирование Совета Федерации принятием Федерального закона от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», благодаря данному закону из состава Совета Федерации были выведены региональные лидеры, которые заменены представителями исполнительной и законодательной власти субъектов РФ. Руководители субъектов в составе РФ перестав быть членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ, и, соответственно, перестали обладать установленной нормами Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» неприкосновенностью.

Дальнейшее развитие института федерального воздействия на субъекты Российской Федерации получило в принятии Федерального закона от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государст­венной власти субъектов Российской Федерации», нормы которого позволили Президенту РФ отрешать глав субъектов РФ, в том числе президентов респуб­лик в составе РФ, от должности. Этим был усилен федеральный контроль за региональной властью, создан институт федерального вмешательства.

Президент Республики Саха (Якутия) В.А. Штыров заявил, что он «является сторонником укрепления государственности Российской Федерации»[10]. В Республике Саха (Якутия) началась работа по приведению в соответствие республиканской Конституции с федеральным законодательством.  В 2001 году  в  Конституцию  Республики Саха (Якутия)  были  внесены  многочисленные  поправки  и  дополнения  согласно  которым  Государственное  Собрание  (Ил  Тумэн)  было  преобразовано  из  двухпалатного в однопалатный. Были заметно сокращены полномочия  Парламента,  теперь  он  не  может  отстранять  от  должности  Президента  Республики Саха (Якутия). В то  время  как  у   Президента  Республики Саха (Якутия)   появилось  право  роспуска  Государственного  Собрания  (Ил  Тумэн),  об  этом  прямо  говорится  в  новых  дополнениях  в  Конституцию Республики Саха (Якутия), согласно  ст. 70  пункт  11   Президент Республики Саха (Якутия)   «распускает  Государственное  Собрание  (Ил  Тумэн)  по  основаниям,  предусмотренным  законом»[11].

Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) 17 июня 2009 года приняло закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Саха (Якутия) Согласно этим изменениям из Конституции Якутии было исключено понятие «суверенитета» как противоречащее федеральному законодательству.

Дальнейшее проведение реформы федеративных отношений поставило вопрос укрупнения субъектов РФ. Многочисленность субъектов, их фактическое неравноправие между собой, экономическая несостоятельность многих из них объективно обуславливают необходимость изменений в субъектном составе России в сторону его сокращения через укрупнение ее субъектов[12]. Первыми кандидатами на этот процесс стали автономные округа, входящие в состав «сложносоставных» субъектов Российской Федерации.

В научной литературе и в публицистике предлагались различные варианты укрупнения субъектов РФ через их «республиканизацию» или, наоборот, через «губернизацию», и о возможности преобразования всех  субъектов РФ в 15-20 однотипных субъектов (республик, губерний). некоторые видят прообразы укрупненных субъектов в Ассоциациях экономического взаимодействия регионов, другие – в федеральных округах[13]. Обосновывается это тем, что такое переустройство способно снять проблему асимметрии и неравенства субъектов России. Относительно этих идей следует отметить, что в настоящее время такое реформирование для России, по меньшей мере, преждевременно.

Одним из путей дальнейшего развития реформы федеративных отношений стало упразднение автономных округов, находящихся на территории края, области, что было особенно актуально для Красноярского края. Аргументом в пользу ликвидации автономных округов стало то, что большинство из них (за исключением Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского) не могли существовать как самостоятельные государственные образования, так как не обладали собственным кадровым потенциалом, развитой системой здравоохранения, образования, транспортной инфраструктурой и соответствующей социально-культурной средой[14].  Одной из формальных причин объединения регионов был неясный правовой статус автономных округов, которые, с одной стороны, представляют собой субъекты федерации (в том числе имеют представительство в федеральных органах законодательной власти), с другой — входят в состав других субъектов (за исключением Чукотского АО), имеют с ними межбюджетные отношения и т. д. Процесс объединения регионов России в первую очередь затронул «сложносоставные» субъекты Российской Федерации — края и области с входящими в их состав автономными округами.

В соответствии со ст.11.федерального конституционного закона № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в объединяющихся округах были проведены референдумы населения субъектов. Так например, процесс образования Пермского края получил одобрение подавляющего большинства населения на референдуме 7 декабря 2003 г. в Пермской области (83,81 %) и Коми-Пермяцком автономном округе (89,69 %)[15], логическим продолжением которого стало принятие федерального конституционного закона от 25 марта  2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». С 1 декабря 2005 г., в соответствии с указанным ФКЗ Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают свое существование как субъекты Российской Федерации, и считается образованным Пермский край – новый субъект Российской Федерации.

В след за созданием Пермского края в течении 2005-2008 годов по инициативе  органов государственной власти регионов были проведены референдумы и проведено объединение Красноярского края и входящих в его состав автономных округов, Камчатской области и Корякского автономного округа в Камчатский край, Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в Забайкальский край что было зафиксировано принятием соответствующих федеральных конституционных законов. В результате объединения включения автономных округов в состав краёв и областей 2003—2008 гг. число субъектов федерации сократилось с 89 до 83; прекратили существование 6 из 10 автономных округов, а три области (Пермская, Камчатская, Читинская) сменили название на края.

Политика Российской Федерации в сфере федеративных отношений неоднократно менялась: от децентрализации государственной власти и расширения самостоятельности субъектов РФ до максимальной централизации на федеральном уровне.

Примечания

1.                  Конституция СССР. Политико-правовой комментарий (Под ред. Пономарева Б.Н., – М., 1982. – С. 242.

2.                  Брежнев Л.И. Ленинским курсом. – М.,1978. – Т.6. – С.525.

3.                  Игнатьева В.Б. Трансформация политической элиты: новая реальность // Республика Саха (Якутия): путь к суверенитету. –Якутск, 2000. – с. 72

4.                   Болтенкова Л. Асимметричность Федерации. – Регионология, 1997, № 1.

5.                  Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государственности. – М., 1996.

6.                  Sakwa R. Putin`s New Federalism // Russian Regional Report. – Vol.5.  No. 21. – 31 May 2000. – Pp. 12-17.

7.                  Аринин А. Проблемы развития российской государственности в конце XX века. // Федерализм власти и власть федерализма. – М., 1997, с. 11-15.

8.                  Саква Р. Путин: Выбор России. – М.: Олма-Пресс, 2005. – с.-268

9.                  Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв.ред. Б.Н. Топорнин. – М., 2001. – С.79-80.

10.               «Якутия», – 21 сентября 2002.

11.              Конституция РС(Я). Официальный текст с изменениями и дополнениями от 10 мая 2002 г.

12.              Глигич-Золотарева М. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы// Федерализм. – 2003. – № 2. – C.36–66; Саликов М. Конституционный федерализм России: опыт десятилетнего развития// Федерализм. – 2003. – № 3. – C. 5-18

13.              Глигич–Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: pro et contra// Федерализм. – 2002. – № 1. – C. 99–101.

14.              Границы субъектов Российской Федерации и их изменение ("круглый стол") // Государство и право. – 2002. – № 2. – С.109-113.

15.              Б. Д. Дамдинов. К вопросу об объединении ¨сложносоставных¨ субъектов Российской Федерации: Первый опыт и перспективы: Конституционные и финансово-правовые аспекты //Сибирский Юридический Вестник. – 2004. – № 2. – с.43.

Назад

Последние статьи

Варламов А.Н. д.ф.н. ИГИиПМНС СО РАН Ранние этапы этногенеза эвенков (тунгусов)

Захарова Н.Е. ИГИиПМНС СО РАН Анализ образов языкового сознания индивидов, существующих в полилингвокультурной среде обитания (на материале основных терминов родства)

Дмитриева Л.В. к.куль.н. РГПУ им. А.И. Герцена, Санкт-Петербург Региональное и этническое самосознание в эпическом наследии сибирских народов (на примере бурятского эпоса «Аламжи Мэргэн» и якутского «Могучий Эр Соготох»)

Содержание последнего номера

Редколлегия

Главный редактор:
Варламова Г.И.
Зам. главного редактора:
Захарова А.Е.
Редационный совет:
Андреева Т.Е.
Курилов Г.Н.
Прокопьева П.Е.
Курилова С.Н.
Варламов А.Н.