Исследование проблем местного самоуправления весьма продуктивно при применении институционального подхода. Употребление термина «институт», с моей точки зрения, позволяет провести грань между формальным местным самоуправлением, имевшим место в недалеком прошлом, от реального местного самоуправления, установление которого является важнейшей целью современных социально-экономических трансформаций. Однако и в рамках этой позиции можно выделить два относительно самостоятельных подхода (применимых не только к местному самоуправлению, но и ко всей системе федеративных отношений).

В рамках первого под местным самоуправлением понимают чисто юридическое понятие, которое позволяет упорядочить взаимоотношения между органами местного самоуправления, субъектов Федерации и федерации в целом по пресловутой «вертикали власти». При этом первостепенное значение придается вопросу раздела власти и собственности. Подобный подход сводит местное самоуправление к формально-правовому институту, а главным инициатором и проводником соответствующих реформ выступает государство. Основным показателем эффективности проводимых в рассматриваемой области преобразований выступает количество принимаемых законов и скорость насаждения муниципальных органов.

Второй подход исходит из того, что в практике развития местного самоуправления решающими становятся реальные институциональные изменения. Отсюда важнейшей предпосылкой развития местного самоуправления является не гарантия его «отделенности» от системы органов государственной власти и не формальное насаждение соответствующих институтов «сплошь и рядом», а институционализация определенного типа отношений, складывающихся в рамках конкретного социально-экономического пространства. Система этих отношений и обеспечивает превращение местного уровня в важнейший фактор современного развития многих государств. Однако эти отношения не возникают вдруг и по желанию политической воли, они предполагают наличие определенных предпосылок как объективного характера, так и являющихся результатом конкретной политики государства (прежде всего в сфере законодательного регулирования).

Реформирование системы местной власти в России совпало по времени с кардинальной трансформацией российского общества. Эта трансформация, породившая желание как можно быстрее порвать с наследием прошлого, в том числе с повсеместным давлением государства, повлияла и на целевые установки программы реформирования местного самоуправления. Основным положением реформы, конституционное признание которого рассматривалось в качестве важнейшего постулата, гарантирующего необратимость выбранного курса, было отделение местного самоуправления от системы органов государственной власти. Казалось, что реализация этого принципа решит все проблемы. Однако в процессе проработки конкретных механизмов его реализации появилось немало проблем как в экономической, так и в правовой сфере.

В течение столетий территория явно или неявно рассматривалась в качестве «фона», на котором разворачивались «обезличенные» и не привязанные к конкретному территориальному контексту экономические процессы. Подобное понимание пространства в качестве простых рамок локализации хозяйственной деятельности отвечало как требованиям господствующих концепций, так и политическим условиям, в которых развивались территории и местные сообщества большинства стран.

Превалирование централизованных форм территориального управления, характерное для большинства государств, неизбежно приводило к трактовке пространства любого уровня как к своеобразному резервуару, наполненному совокупностью факторов производства, от эффективного использования которых зависели общенациональные показатели экономического роста. Реформы по децентрализации государственного территориального управления в тех странах, где они проводились последовательно и привели к реальным результатам, принципиально изменили ситуацию. Расширение самостоятельности территориальных и муниципальных образований, увеличение доходной базы местных бюджетов, появление новых акторов локального развития, расширение возможностей формирования межмуниципальных и межтерриториальных образований позволили говорить о новых факторах роста локальных пространств. Локальная территория все больше входит в глобальную игру не в качестве пассивного объекта, а в качестве организационной и включающей социальное взаимодействие матрицы. Из более или менее однородных и достаточно простых в структурном аспекте анклавов территории превратились в активные комплексные системы.

И если раньше направленность локального развития задавал главным образом Центр, то усложнение социально-экономической структуры общества, появление новых территориально локализованных субъектов, изменение их роли и характера деятельности приводит к тому, что эта функция переходит к новым акторам, поведение и деятельность которых становится важнейшим фактором локального развития. Являясь носителями различных интересов, эти акторы вынуждены искать компромиссные формы разрешения существующих между ними противоречий. Компромиссные формы и становятся в результате теми институтами, обеспечивающими (при условии наличия на то законодательной воли Центра) превращение локального сообщества в субъект местного самоуправления.

При этом институты, которые возникают в этих условиях, являются специфически локальными, конкретными для данного муниципального образования. Поэтому попытки ксерокопирования или же повсеместного насаждения институциональных форм, оправдавших себя в иных условиях, обречены на провал. Разработка любой программы развития местного сообщества является, по сути, формой реализации этой особенности. Работа над такой конкретной программой - это по существу попытка максимально возможного учета интересов проживающих и осуществляющих свою деятельность на данной территории субъектов. И только в таком качестве она связана с местным самоуправлением.

Использование понятия «локальное управление» применительно к муниципальному развитию подчеркивает, что в современных условиях местное самоуправление должно основываться на процессах взаимодействия, сотрудничества и переговоров между разнородными участниками. Это взаимодействие становится обязательным вследствие того, что ни один актор, будь то публичный или частный, не располагает необходимыми знаниями и средствами для решения стоящих задач. Поэтому любое локальное сообщество, наделенное собственными полномочиями, осуществляет свои функции совместно с другими публичными и частными институтами, имеющими собственные интересы и несущими ответственность в сфере своих компетенций.

Именно переплетение различных типов акторов и различных форм взаимодействия в процессе принятия решений и привело к трансформации традиционного понятия управления в понятие управления, основанное на эффективном взаимодействии интересов. В основе названной трансформации лежит то, что институты традиционного управления в нынешних условиях перестают обладать монополией публичного действия. Последнее все более зависит от совокупности акторов, а эффективность и качество подобного управления (самоуправления) в значительной степени определяет способность акторов к сотрудничеству, партнерству, переговорам, другими словами, - коллективному действию[1].

С учетом этого в современных условиях можно выделить три уровня института местного самоуправления:

первый уровень - муниципальные образования, получившие значительные дополнительные финансово обеспеченные полномочия;

второй уровень - межмуниципальные образования;

третий уровень - неформальные институты, к которым относятся такие формы, как конференции, форумы, сходы. В их рамках местные власти совместно с общественностью ставят на обсуждение и решают проблемы местного развития.

В контексте рассмотренных уровней политико-административные границы перестают быть единственным критерием выделения субъектов местного самоуправления. Территория становится местом пересечения разнообразных сетей, стратегий и взаимозависимостей между связанными между собой социально-экономическими субъектами. Подобное управление, основанное на эффективном взаимодействии интересов, учитывает различные цели, фрагментирует и диверсифицирует акторов, поддерживает динамику и гибкость системы, обеспечивает соблюдение институциональных требований.

На примере появления и развития исследований в терминах «локальное управление» мы видим новый подход к восприятию и оценке социально-экономических реалий и пространственных границ. Институциональные исследования сосредоточиваются не на анализе отдельных, пускай и весьма значимых институтов, а на вопросе о необходимости стратегического сотрудничества этих институтов, образующих систему.

Современный этап общественного развития, усложнение потребностей как общества в целом, так и отдельных территориальных сообществ приводит к тому, что сегодня ни один отдельно взятый актор не располагает необходимыми знаниями и информацией для эффективного решения стоящих проблем. Именно это обусловливает необходимость взаимодействия локальных акторов для выработки наиболее эффективного варианта решения той или иной проблемы. Из данного факта следует еще один вывод:  знания и информация становятся важнейшими моментами, определяющими потенциал развития местного сообщества. Речь идет о когнитивном факторе локального развития[2]. Первым, кто обратил внимание на важность когнитивной составляющей в факторах локального развития, можно считать одного из основоположников современной экономической теории А. Маршалла. В своем фундаментальном труде «Принципы экономической науки»(1890 г.) он пишет: «Когда какое-нибудь производство выбрало для себя местонахождение, то вероятнее всего, что оно будет оставаться там долго, поскольку уж очень велики выгоды, извлекаемые людьми, принадлежащими к одной квалифицированной профессии, из близкого соседства друг с другом. Тайны профессии перестают быть тайнами, но как бы пронизывают всю атмосферу, и дети бессознательно познают многие из них»[3],

Новая парадигма стремится заменить понятие пространства в качестве источника производственных ресурсов и затрат, а также пассивного носителя технических факторов развития понятием территория, важнейшим фактором развития которой становится взаимодействие между локальными, прежде всего экономическими, акторами, разделяющими, помимо прочего, общую территориально обусловленную культуру. Иными словами, речь идет о новых факторах роста, исторически сложившихся в данном, конкретном местном сообществе, а потому не передаваемых и не подлежащих простому копированию в другие места.

Расширение самостоятельности местного самоуправления, наделение его новыми, затрагивающими повседневные потребности населения полномочиями на фоне качественных изменений в сфере производства приводят к превращению когнитивной составляющей во всеобщий и важнейший фактор в стратегическом выборе хозяйствующих субъектов и локального развития в целом. О необходимости кадрового обеспечения реформы местного самоуправления говорили уже давно. Однако в условиях становления инновационных знаний речь уже идет не просто о кадрах, а о «включенности» этих кадров в конкретную среду данного муниципального образования. А в условиях растущей вовлеченности негосударственных институтов в определение форм и направлений локального развития не меньшее значение имеет и когнитивный потенциал всей совокупности вовлекаемых в местное самоуправление субъектов. Ведь реализация любой программы развития муниципальных образований зависит не столько от самой этой программы, какой бы хорошей она ни была, сколько от людей, живущих и работающих на данной территории и реально заинтересованных в ее выполнении.

При этом на конкретное содержание таких программ большое влияние оказывает та когнитивная среда, в которой происходит разработка таких программ. Эта среда, в основе которой лежит совокупность формальных и неформальных связей, существующих между членами местного сообщества, представляет собой сложную матрицу с циркулирующими в ней потоками знания и информации. На важность формирования подобной когнитивной среды указывает не только опыт промышленных районов, но и реализация таких моделей и стратегий локального развития, как кластеры, технополисы и локальные производственные системы. Подобная среда обусловливает развитие между участвующими в локальном развитии субъектами определенной солидарной энергии, результатом которой является появление «углубленного» знания, способного предоставить коллективное конкурентное преимущество данному муниципальному образованию.

В результате на территориальном уровне «интеллектуальное» управление, основанное на солидаризации интересов, представляется как взаимодействие различных институциональных, политических, экономических и социальных акторов в целях реализации долгосрочного проекта развития. Формирование подобной сети акторов локального развития представляется как процесс обмена знаниями и оценками между всеми партнерами, которые оставляют за собой значительную часть самостоятельности в сфере своих стратегических выборов.

При исследовании проблем местного самоуправления необходимо учитывать специфику всего социально-экономического пространства, в границах или в окружении которого оно существует и функционирует. Речь идет о таких факторах, требующих специального исследования, как превалирование парадигмы местного производства, во многом связанное с ним изменение роли малого и среднего бизнеса в локальной экономике, качественное изменение роли инновационной составляющей в факторах роста территории, не говоря уже о развитии информационной сферы и современных средств коммуникации. Достаточно сложной проблемой, имеющей неоднозначное решение, является проблема оценки функционального значения общественного мнения как института социально-политического управления в области муниципальной политики. Оптимизация механизма прямой и обратной связи между администрацией и жителями в любом населенном пункте должна как минимум основываться на организации социологической службы локальной территории для целенаправленного изучения и мониторинга общественного мнения, на создании соответствующих учебных программ в школах, средних специальных и высших учебных заведениях, способствующих политической социализации молодежи в сфере локального самоуправления, формированию особой муниципальной политической субкультуры.

Происходящие в России трансформации при соответствующем нормативном регулировании могут превратить территорию муниципального образования в объект коллективного действия, сознательное и умелое использование потенциала которого определяет результаты его развития. Опыт развитых стран показывает, что политика, проводимая муниципальным образованием, во многом определяет процесс промышленной локализации. Это связано с тем, что ресурсы (человеческие, инфраструктурные, природные, когнитивные и пр.) становятся одним из главных факторов, определяющих степень привлекательности данного, конкретного муниципального образования.

Таким образом, осуществляемая в стране реформа местного самоуправления не может рассматриваться только сквозь призму формального приближения власти к населению. Ее важнейшим направлением должно стать использование всего потенциала территории и обеспечение законодательных рамок эффективного взаимодействия интересов всех желающих участвовать в локальном развитии субъектов. Данный тренд, безусловно, настолько нов и хрупок для российской почвы и уже имеет на своем пути немыслимое число барьеров, поэтому проявление по этому поводу сдержанного оптимизма  могло бы стать удачным благословлением в тернистый путь по российским просторам.

Примечания:

1.          Duran P. Action publique? Action politique//J.P. Leresche (sous ls directions de) Gouvernance locale? Cooperation et legitimite. Paris: Pedone.2001.P.370.

2.          Когнитивный фактор – фактор, определяемый характером, содержанием и механизмами создания, распространения и использования знаний.

3.          Маршалл А. Принципы политической экономии. М.,1984.Т.1.С.352.

Назад

Последние статьи

Варламов А.Н. д.ф.н. ИГИиПМНС СО РАН Ранние этапы этногенеза эвенков (тунгусов)

Захарова Н.Е. ИГИиПМНС СО РАН Анализ образов языкового сознания индивидов, существующих в полилингвокультурной среде обитания (на материале основных терминов родства)

Дмитриева Л.В. к.куль.н. РГПУ им. А.И. Герцена, Санкт-Петербург Региональное и этническое самосознание в эпическом наследии сибирских народов (на примере бурятского эпоса «Аламжи Мэргэн» и якутского «Могучий Эр Соготох»)

Содержание последнего номера

Редколлегия

Главный редактор:
Варламова Г.И.
Зам. главного редактора:
Захарова А.Е.
Редационный совет:
Андреева Т.Е.
Курилов Г.Н.
Прокопьева П.Е.
Курилова С.Н.
Варламов А.Н.